【《小康》杂志文章 2013-01-21】2012年12月上旬,中央组织部、人力资源和社会保障部、公安部等25个部门联合下发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》(以下简称“办法”),规定持有外国人在中国永久居留证(中国绿卡)的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外,原则上和中国公民享有相同权利,承担相同义务。

这份由25个部门联合下发的文件,以高规格的姿态,试图重新定义外籍在华人员的权利和义务,中国绿卡制度进入2.0时代。

绿卡之“卡”

64岁的比利时人范克高夫来华20年后,终于拿到了梦寐以求的“绿卡”。

他是最早来华的外籍商务人士之一,现在是一家中外投资顾问公司的负责人,他还有一个比较有社会美誉度的职务——北京市政府的高级顾问,曾为北京奥运会“搭建中国管理机构和外国商业团体之间的桥梁”,范克高夫认为“没有比自己更有资格拿到中国绿卡的人了”,但他的绿卡申请之路仍然历经波折——无数次提交各种文件,无数次接受面谈,就在他身心疲惫之时,绿卡才悄然而至。

截至2011年底,中国实施绿卡制度以来的8年中,获得中国绿卡的外国人只有4752人,比起60万外籍常住人口来说,这显然是冰山一角。对于大多数没有绿卡的外籍人士来说,这意味着时刻要关注着自己的签证时间,经常提醒自己是一个“外国人”。

2012年12月13日,在常州生活了六年的刘昊终于拿到了中国“绿卡”,他是常州首个获得任职类“绿卡”的外籍人士。现为常州一高新企业高管的刘昊,回忆起2006年那次“夺秒签证”经历,仍心有余悸。当时他从德国出差回到上海,在浦东机场落地那刻突然发现签证还有24小时就要到期,而签证一旦延期,就属于非法入境。于是他赶紧回到常州换了一身衣服,又直奔上海,再坐飞机到澳大利亚,赶到领事馆办理入华签证,然后再赶回中国。30个小时后,他终于“合法”地踏上中国的土地,而此时他的双腿几乎站不起来了。

并不是所有人都能像刘昊一样走运,在常州包括刘昊在内,仅有两人获得了“绿卡”。当地公安部门称,每年都有几十位外籍人士向出入境管理部门进行咨询和申请,但99%以上的人都不符合申请要求。

时至今日,真正获得中国绿卡的人屈指可数。中国绿卡因此被认为是“最难申请”的绿卡。公安部出入境管理局公布的规定显示,外国人若想申请移民中国,确切地说是申请永久居留权,应当遵守中国法律,身体健康,无犯罪记录,并符合下列条件之一:

(一)在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的;

(二)在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇,已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的;

(三)对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的;

(四)中国公民或者在中国获得永久居留资格的外国人的配偶,婚姻关系存续满五年、已在中国连续居留满五年、每年在中国居留不少于九个月且有稳定生活保障和住所的;

……

条件繁多。

北京理工大学法学院教授、知名移民法专家刘国福认为,即使和非移民国家比,中国的绿卡门槛也显得高不可攀。他举例说,非移民国家的英国,全国人口6200万,技术移民一年也有3万多。

移民大国美国则更甚,过去10年来,中国人加入美国国籍的人数为34万9450人,而加入美国国籍的前提,则是获得美国绿卡。而从1980年至2009年这30年间,共有110万4669名中国人获得了美国绿卡。

大量吸收外来移民,不仅获得人口红利,也使美国拥有了大量高新技术人才和广泛的社会商业资本,为其经济高速稳健发展提供了强大的支持。经济全球化的大趋势无法阻挡,美国、加拿大、澳大利亚等国家纷纷通过“绿卡”在全球吸纳了大批顶尖人才,连一向坚守“非移民国家”的英国、德国等国家也加大了向外籍人才颁发“绿卡”的力度。

经济总量仅次于美国的中国,自然成为世界各国专家学者对比的对象,中国绿卡甚至被调侃为“世界上最难拿的绿卡”。有人笑称,“比尔?盖茨、巴菲特够不够优秀?他想来中国定居可不可以?不可以,因为按照现有的绿卡制度,他没有现行规章要求的中国工作经验。”

移民“门槛”

相对于欧美而言,中国一直是一个非移民国家。

刚刚发布的《中国国际移民报告(2012)》指出,个人收入差距是引起国际移民的首要原因。外来移民已经成为发达国家社会经济发展的结构性需求,由于高端人才的不足以及当地居民不愿进入低效低收入劳动市场,因而不得不靠外来移民来填补空缺。

在之前经济水平并不发达的时候,中国大多数时候是外国人旅游想象的“神秘之地”,直到近年来随着经济实力的大幅提升,中国才逐渐成为移民者的探宝之地。

与此同时,中国的移民政策也经历了一个由紧到松的改变过程。

1985年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》。管理法把外国人在华居留分为“短期居留”、“长期居留”和“永久居留”三类。旅游、探亲和商务考察均属短期,1至5年以留学、工作和投资等为居留目的的算长期。管理法规定的新的签证类别中还有一种“定居签证”,持该签证的外国人有权在中国永久居住。

威尔纳·格里希,一位刚刚抵达中国不到两年的德国工程师,成为获得“定居签证”的首位外国人。1984年,刚刚退休的威尔纳?格里希被波恩高级专家服务组织派往湖北,帮助整顿亏损的武汉柴油发动机厂。那是中国开启对外开放的年代,格里希成为中国首位外籍厂长,他提出的“厂长负责制、岗位责任制、产品名牌制”对中国企业的影响甚远。1986年5月,在他合同任期快要结束前,他被授予在华永久居留权。

这事实上预示了后来中国绿卡的覆盖对象,稀缺的高级技术人才更容易获得青睐。

政策的松动并不容易,一方面需要人们观念的转变,另一方面也需要制度的保障。前乒乓球世界冠军庄则栋在其自传中透露称,1987年他计划和日本姑娘佐佐木敦子结婚,但却遭遇了各种政策壁垒,最后佐佐木敦子的入籍是由邓小平特批的。公开资料显示,1985年到2004年间,中国共授予3000多名外国人在华定居的权利,获得永久居留权的却只有50人。

从永久居留权到永久居留证放宽,中国用了十年时间。这一进程在中国入世后,才大幅加快。

2003年,中共中央、国务院在《关于进一步加强人才工作的决定》中重申,“按照国际惯例和市场规则,抓紧制定投资移民法、技术移民法和海外高层次人才聘用管理办法。”2004年,加入世贸组织3年后,中国出台了《外国人在中国永久居留审批管理办法》,首次采用国际通行做法,实施永久居留证制度,也被人们称为“中国绿卡”。

此前,外国人每年都必须更新居留证,施行中国绿卡制度后,首次允许外国人在境内停留较长时间:对于年满18周岁的外国人,绿卡有效期是10年。持有绿卡的外国人,无需签证,凭护照和中国绿卡即可出入境。另外,还可以任意更换工作,其子女在中国教育机构就读,无需支付额外费用。绿卡持有者应每年在中国居住3个月以上。证件的发放由当地公安机关负责。

这一政策推出一年后,就有649名外国人获得中国“绿卡”,是之前10年的12倍还多。

北京理工大学法学院教授、知名移民法专家刘国福分析认为,这批人大多是2004年之前的历史移民,但这同时显示出外国人对中国绿卡的渴求。

但此后,中国绿卡的实际发放量却没有爆发式增长。统计数据显示,自实行“绿卡”制度以来,中国“绿卡”年均发放量仅有248张,而这一时期入境的外国人多达2700万。

“每年发200多张(绿卡)不如不发,外国人以为我们在玩文字游戏。”刘国福对记者表示,“中国的绿卡门槛过高,不利于人才引进,最重要的是想申请的很难符合条件,真正需要吸引的人也不一定愿意来”。

但世界人才的争夺战正变得日益激烈,连东亚的非移民国家日本,其移民政策也从严厉转向缓和、从抵触转向吸引。2012年5月,日本政府出台一项海外高级人才优待的制度,通过学历、职历、收入等评估标准分别制定积分,按照这一新规定,原本需要在日本工作10年的人才现在只需5年就可以拿到日本“绿卡”。

新形势逼使中国管理部门开始考虑放宽“绿卡”门槛。

绿卡2.0的变化

2012年12月12日,中组部等25部委历时两年多调研、讨论,最终联合出台的文件,对2004年中国绿卡制度进行了较大规模的完善和修订,由此开启了绿卡政策的2.0时代。

新的《办法》针对外籍人才来华工作普遍关注的就业、签证居留、通关、投资、职称、子女教育、社保、住房公积金、购房、办理金融业务、购物、旅行、驾照等方面问题,逐条规定可凭中国绿卡享受相关国民待遇。

长期在此领域有研究的厦门大学国际关系学院院长庄国土接受采访时说:“现在中国扩大了‘绿卡’享有的权利,还应适当降低发放‘绿卡’的条件,改变以往‘重管理、轻权利’的传统,这将有效促进海外华人人才及资本的回流。”

记者接触的多位业内专家都表示,《办法》或许将成为一个契机,从法理和实际操作层面,全面升级中国对于外来移民的管理,如果2004年至今是1.0时代,那么今后是否真正升级为2.0时代,值得关注。

此前的2008年,中央多个部门联合实施海外高层次人才移民计划(“千人计划”),人力资源和社会保障部出台了“赤子计划”,教育部出台“长江学者奖励计划”;北京推动了“北京海外人才聚集工程”,上海制定了“曙光计划”,无锡也有“530计划”等,对外国在华技术移民的发展起到了极大的推动作用。

最近三年来,拿到中国绿卡的外国人大多受益于上述政策倾斜,但这一系列政策瞄准的仍是顶级人才。这些顶尖人才被吸引来中国时,有的已经过了研究、创新的黄金时间,更多通过以前的成就换得好的待遇。而这些曾经做研究的人,来到中国大都承担管理的职务,研究做得好,管理未必一定能做得好,两者不能直接画上等号。“以职业为基础来设计技术移民制度更为合理。”刘国福说。

诸多专家都认为,根据当下中国面临的阶段,应该加大对技术移民的吸引,放宽对这部分人群的“绿卡”限制。根据全国第六次人口普查的数据显示,截至2010年底,在我国境内短期和长期居留外籍人员已超过102万人,其中常住外籍人口将近60万。但拥有中国绿卡者占比不到万分之八,而美国每年发放100多万张“绿卡”,其中高层次人才职业移民“绿卡”达14万张。新西兰人口不到500万,但每年发出的工作签证多达18万张。

与此同时,面对汹涌而来的外国移民潮,中国尚没有一部明确的《移民法》来规范来应对,其实在10年前,中央有关部门就已经提出要研究和制定“技术移民法”,专家意见稿也已初步形成,但立法进程一直停滞不前,尚没有列入全国人大或者国务院的立法规划中。

一方面中国渴望外国投资者、高科技人才“加盟中国”助力发展,另一方面又对绿卡门槛紧咬不放,令向往移民中国者痛苦不堪。

在绿卡等全面的移民入境政策缓步前行之时,有些地方开始“曲线救国”。如广州市启动了一个名为“红棉计划”的方案,解决在广州生活、就业超过4.3万人的留学回国人员安置问题。“红棉计划实施细则已经制订完毕,准备开始实施。在新的实施办法中,我们会对回国人才提供住房保障,会参考廉租房、经适房等形式为他们解决住房问题。”广州市人社局副局长徐上国说。

海外人才还面临着一个很现实的问题,外国人才不能直接申请,不论是独立还是雇主担保,一步到位取得永久居留权,在这种忽视独立技术移民,申请条件苛刻情形下,严重缩小申请人范围,让很多海外人才望而却步。刘国福分析称,2011年外国在华技术移民移入人员呈现出年纪轻、学历高、工作期长的态势,因此必须根据人群的变化进行政策调整,实行更加宽松的外国来华技术移民政策,会使外国在华技术移民的数量恢复持续增长态势。

国家人社部副部长王晓初亦透露,“目前很多已经加入了外国籍的留学生对于申领中国绿卡也有需求,我们希望很快出台新的政策满足他们的要求。”

中国绿卡2.0政策来得正是时候,但是仍需要在实践中来检验其所带来的长远效益。“这不仅是国际交流的需要,也是一个国家实力的显示。”中国人事科学研究院院长吴江说,“过去几十年来,中国人移民各国,为世界做出巨大贡献,如今我们也需要世界各国专家来这里,为中国发挥更大作用。”